S U M A R I O

I - PROLOGO

II – ASPECTOS GENERALES

• ADMINISTRACIÓN CENTRAL - ORGANISMOS DESCONCENTRADOS Y DESCENTRALIZADOS.
• DESCONCENTRACION Y DESCENTRALIZACION

III - DESCENTRALIZACION EN BUENOS AIRES

• ANTECEDENTES
• SITUACION ACTUAL DEL PROCESO

IV - LAS COMUNAS EN LA CONSTITUCION DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

• ORGANO DE GOBIERNO
• COMPETENCIA DE LAS COMUNAS
• OTRAS FACULTADES. CONSULTA POPULAR. AUDIENCIA PÚBLICA
• PRESUPUESTO
• ORGANISMO CONSULTIVO. CONSEJO COMUNITARIO
• JUSTICIA VECINAL
• PROCESO DE DESCENTRALIZACION

V - NUESTRA VISION SOBRE EL PROCESO DE COMUNAS

• ASPECTO POLITICO-INSTITUCIONAL
• ASPECTO ADMINISTRATIVO
• ASPECTO ECONOMICO-FINANCIERO

VI – PROPUESTAS PARA UNA LEY DE COMUNAS PARA BUENOS AIRES

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LEY DE COMUNAS.
HACIA UNA DESCENTRALIZACION REAL

I – PROLOGO

Los porteños nos hallamos a las puertas de un cambio institucional que transformará significativamente la forma de relación entre estado y ciudadanos: la Descentralización en Comunas. Este proceso posibilitará significativas mejoras para los ciudadanos en los planos político, económico, social y cultural. Mejorará la gobernabilidad de los conflictos sociales y producirá una singular reforma en el poder central, sin que esto implique disminuir la presencia del Gobierno y sus roles, todo lo contrario. Esta reforma del Estado apunta a democratizarlo y modernizarlo, dotando a la gestión de mayor representación y participación.

Cuando hablamos de la reforma del poder central creemos que el proceso de Descentralización en Comunas debe ser la herramienta sobre la cual discutir la redefinición de competencias, capacidades y responsabilidades de las distintas áreas. No es sólo un cambio estructural, sino también cultural en las relaciones hacia adentro del estado porteño al que apuntamos. Eficacia, transparencia, participación y control son los ejes que deberán tenerse en cuenta en este armado institucional.

Queremos dejar en claro que no apuntamos a generar nuevas estructuras desmesuradas, ni aumentar los gastos de personal. Estamos convencidos que esta reforma puede realizarse reasignando partidas y redistribuyendo personal. Para esto será necesaria la comprensión de la importancia del proceso por parte de todas las estructuras del gobierno actual y garantizarle al personal la continuidad de los beneficios adquiridos.

En el plano político creemos asimismo que el proceso contribuirá a renovar y crear nuevos liderazgos en el plano local, provocando el reclamado recambio de las clases dirigentes. Se debe permitir además la participación de dirigentes vecinales en la elección de las Juntas Comunales, dada la naturaleza especial de esta unidad político-administrativa.

En este sentido, la legitimidad de la que estarán investidos los futuros miembros de la Junta Comunal conjuntamente con la posibilidad de disponer de recursos ciertos, contribuirán a impulsar el proceso de reforma y la credibilidad en el mismo trayendo aparejado una mayor participación de los vecinos.

Creemos que la etapa de la Desconcentración esta agotada. El grado de conocimiento que los ciudadanos poseen sobre los CGP´s y la descentralización hace que sea necesario avanzar para que el proceso no se torne formal, inútil y costoso. La postergación indefinida de los plazos previstos para este proceso en la Ciudad, implicará en la práctica retroceder en lo que se ha avanzado, generando una nueva desilusión, que irá en contra de cualquier propuesta de participación que se haga a futuro.

No pretendemos con este documento agotar un debate. Todo lo contrario. Nuestra intención es impulsar la discusión sobre la Ley de Comunas, interesando a los distintos actores sociales sobre esta problemática.

Quienes han sido elegidos para representarnos en la conducción de la Ciudad no pueden seguir postergando este debate, amparados en la difícil situación social, o aduciendo motivos o conveniencias políticas.

Es hora de impulsar la descentralización en Comunas, para que Estas se conviertan en los motores del cambio, la participación, el desarrollo social y la propuesta económica para cada zona de Buenos Aires y en definitiva, marque el camino de la Ciudad en el Siglo XXI.

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II - ASPECTOS GENERALES

Los cambios y requerimientos sociales exteriorizados en los últimos tiempos en la sociedad argentina, marcan abiertamente la necesidad de modificar las estructuras políticas, administrativas y de gestión del Estado. Las manifestaciones populares, independientemente de la variedad de reclamos sectoriales, convergen en la necesidad de una nueva relación del Estado con la Sociedad.

Para materializar este reclamo, los ciudadanos exigen que los actores políticos comprendan la necesidad de un cambio profundo que regenere la confianza en el funcionamiento de las instituciones.

En el caso específico de la Ciudad de Buenos Aires, hay un proceso abierto que tiende a modificar radicalmente la relación entre representantes y representados; y a consolidar una nueva instancia de gestión caracterizada por la proximidad, inmediatez de respuesta y un amplio criterio participativo.

Coincidimos con Gustavo Dufour cuando plantea que “en este marco, la política de descentralización emerge como una herramienta técnica, y al mismo tiempo, como un proceso político a través del cual se pretende cristalizar una modalidad de vinculación entre el Estado y la Sociedad”.

Si bien existe consenso en la sociedad y en la comunidad política sobre la necesidad de trasladar funciones, recursos y capacidad de decisión del Gobierno de la Ciudad a las futuras Comunas –de esto se trata el proceso-, su implementación se encuentran paralizada en la actualidad, al no contar con una ley que reglamente sus alcances.

La descentralización se plantea como un proceso que supone el reconocimiento de un sujeto capaz de asumir la gestión de los intereses colectivos de una comunidad, dotado de una particularidad histórico-socio-cultural, al cual se le transfieren una serie de atribuciones y recursos, para el cumplimiento de sus fines.

ADMINISTRACIÓN CENTRAL. ORGANISMOS DESCONCENTRADOS Y DESCENTRALIZADOS.

La administración pública se halla integrada por un conjunto de órganos que dependen jerárquicamente del Poder Ejecutivo (organismos centralizados y desconcentrados) y por las entidades que se unen al Poder Ejecutivo por una relación de tutela (entidades descentralizadas).

El poder de organización de la administración pública se concreta en la estructuración de órganos y en la atribución de competencias a dichos órganos.

Los principios esenciales de la organización administrativa son la jerarquía y la competencia. La relación jerárquica, es decir, de supremacía de los órganos superiores sobre los inferiores, asegura la unidad de la acción administrativa.

Hay competencia cuando el órgano puede dictar actos administrativos respecto de los cometidos que tiene asignados. La competencia debe surgir de una norma constitucional, legal o reglamentaria. La competencia se puede delegar (hay facultades delegables e indelegables) y existe la avocación.

La función administrativa se ejerce en forma centralizada y descentralizada. En la centralización la actividad se ejerce directamente, en la descentralización la gestión se hace indirectamente a través de órganos dotados de cierta competencia. El grado máximo de descentralización es la autarquía.

En la desconcentración se ha atribuido porciones de competencia a órganos inferiores pero siempre dentro de la misma organización. El órgano desconcentrado carece de personalidad jurídica y está jerárquicamente subordinado a las autoridades superiores.

En la descentralización la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de la administración central, que puede tener personalidad jurídica propia (distinta del Gobierno Central), y constituido por órganos propios que expresan la voluntad del ente. El ente descentralizado no está subordinado jerárquicamente a la administración pero sí sometido a tutela administrativa y control.

La descentralización es distinta de la delegación porque en ésta se autoriza el ejercicio de la competencia mientras que en la descentralización la competencia directamente se transfiere.

Las entidades descentralizadas son autárquicas pero no autónomas. Es decir, no se dan su propia norma sino que tiene atribuciones para administrarse a sí misma. Y además pueden ser intervenidas.

Los elementos constitutivos de la entidad autárquica son tres: a) personalidad jurídica, b) patrimonio afectado al ente y c) cumplimiento de una actividad específicamente estatal. Esto no es absoluto porque hay entidades descentralizadas que no tienen personalidad jurídica pero sí atribuciones para administrarse a sí mismas.

La personalidad jurídica le permite al ente adquirir derechos y contraer obligaciones, celebrar contratos, ejercer las potestades inherentes a la competencia atribuidas. El patrimonio, diferenciado del Estado, resulta necesario para el desenvolvimiento de su actividad.

DESCONCENTRACION Y DESCENTRALIZACION

Corresponde como paso previo al análisis del proceso que esta viviendo la Ciudad de Buenos Aires poner en claro conceptos centrales para el análisis como desconcentración y descentralización:

Desconcentración: La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentrados delegando en otros jerárquicamente dependientes de aquellos, cuyo efecto será el traslado de la competencia al órgano desconcentrado, pero manteniendo la titularidad de estas competencias.

Descentralización: Mediante la descentralización administrativa se transfiere de manera definitiva funciones que desempeñan órganos de una administración central a favor de entidades de derecho público de la administración pública institucional (Descentralización Funcional) o de un régimen seccional autónomo (Descentralización Territorial).

De los conceptos descriptos se observan las siguientes ventajas y desventajas estableciendo un comparativo entre ambos sistemas:

Centralización	Descentralización
Consolida del poder político	Permite la transferencia de poder a los ciudadanos. Es democrática al dejar la gestión de los asuntos a los propios interesados en su jurisdicción.
En los servicios muy generales permite repartir las cargas de trabajo sobre el conjunto de la Ciudad.	Permite atender los servicios sin sobrecargar de trabajo a las autoridades superiores (Delegación)
Mediante la jerarquía asegura una gran regularidad y puede ejercer un mejor control sobre la totalidad de los administrados.	Permite una gestión más rápida que en el sistema centralizado, en el cual se engendra un papeleo burocrático innecesario.
La centralización de las prioridades sociales genera ineficiencia en el gasto.	Mayor eficacia / eficiencia en la gestión desconcentrada. Potencia la desconcen- tración de servicios.
Macroproyectos, centralización, ausen- cia de distribución de información y erección de barreras al acceso y a la participación ciudadana en la administración pública.	Proyectos pequeños que incluyen la consulta a los interesados. Proyectos diseñados específicamente para satisfacer las necesidades y expectativas de la población
Pérdida de solidaridad en la comunidad. Resistencia a involucrarse en activida-des colectivas o a asumir una actitud de responsabilidad cívica. Desarrollo de una relación antagónica entre el gobierno y la ciudadanía.	Construcción de nuevas relaciones sociales asentadas en valores éticos-políticos. Los programas participativos constituyen procesos de comunicación y amplía la base social que participa.
Relación con el gobierno: "nosotros con- tra ellos" en lugar de "nosotros y ellos colaborando conjuntamente en la solu-ción de los problemas que nos afectan". Desperdicia la energía potencial de los ciudadanos en la solución de los proble- mas de la administración pública.	Capacitación, entrenamiento y educación. Fortalece a los Concejos Consultivos como escuelas de democracia y como generadores de propuestas.
Sentido de impotencia entre los ciudadanos frente a la burocracia. Creciente pérdida de credibilidad y confianza en el gobierno.	Esperanza colectiva, basada en una solución que llega de más cerca. Descentralización, como estilo de gobierno que escucha.

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III - DESCENTRALIZACION EN BUENOS AIRES

ANTECEDENTES

Si bien se han planteado diversas propuestas descentralizadoras en la Ciudad de Buenos Aires desde los fallidos Consejos Vecinales (1972), es con la llegada del primer Jefe de Gobierno de la Ciudad que se lanza un ambicioso Programa de Descentralización.

Tomando como base el territorio de los antiguos Consejos Vecinales –y dividiendo los dos más poblados- se crean los 16 Centros de Gestión y Participación (CGP´s).

A cargo de un funcionario político, cada CGP cuenta con una estructura organizacional con 3 áreas de trabajo: Atención al Público, Mantenimiento Barrial y Desarrollo Socio-Cultural, cuyos responsables son agentes de la planta permanente del Gobierno de la Ciudad, que ha concursado para acceder a los mismos.

La participación comunitaria queda consagrada en el Art. 6º del Decreto 1958/98 (Reglamentario de las funciones de los CGP´s) que establece Consejos Consultivos, integrados por las Asociaciones barriales y representantes de los partidos políticos, como germen del organismo que se creará en cada Comuna, y que esta previsto en el Art. 131 de la Constitución de la Ciudad.

A lo largo de éstos años, los CGP´s han ido incorporando, por la vía de acuerdos de gestión, diversos servicios, no contando todos los Centros con la misma oferta y cantidad de prestaciones. Las básicas son las de Recepción de reclamos, Asesoramiento Jurídico, Delegaciones de Rentas, Registro Civil, Servicio Social Zonal, Mujer, Defensoría de Niñas, Niños y Adolescentes, V.A.U., Mediación Comunitaria, y Programa de Prevención del Delito.

Como un intento de consolidar la participación y el papel de los CGP´s en los barrios, este año se ha lanzado un Programa de Presupuesto Participativo, que a nuestro juicio ha sido planteado de manera apresurada, vinculada más con una necesidad política del gobierno, lo que ha derivado en una escasa participación, sin que podamos todavía evaluar sus resultados prácticos.

SITUACION ACTUAL DEL PROCESO

La política de desconcentración y de Centros Pilotos que parecía un planteo correcto en los comienzos del proceso, no ha evolucionado hacia una descentralización en los años posteriores. Es más, algunas áreas esenciales al momento de brindar una rápida respuesta como la unidad de Guardia de Auxilio y la delegación de Arbolado Urbano, han sido recentralizadas, lo que implica un claro retroceso. A esto debe sumarse la eliminación de la Dirección General Legal y Técnica, que le resta autonomía a la Secretaría en todo lo referente a la tramitación administrativo-presupuestaria.

Los CGP´s están privados de iniciativas políticas de envergadura dadas las restricciones presupuestarias y de facultades. También es importante destacar que sus titulares son nombrados por el Jefe de Gobierno, lo que genera un grado de dependencia con el poder central. Los CGP´s son importantes en la tarea de localizar requerimientos sociales mínimos, pero no cuentan con los recursos y el apoyo técnico necesario para generar sus propias políticas. Todo responde a fondos y programas de las oficinas centrales que -en muchos casos- diseñan y financian iniciativas para que los CGP´s las ejecuten. Incluso muchas veces esos planes no satisfacen prioridades locales o se ejecutan sin la adecuada coordinación con estos.

En lo relativo al personal, si bien la transferencia de agentes ha sido significativa –si la comparamos con los comienzos del programa- algunos CGP´s todavía muestran carencias en algunas áreas. Es importante destacar, sin embargo, la capacitación y el entrenamiento permanente para cada uno de los cargos previstos en la estructura funcional, como así también para determinados puestos de trabajo, que ha hecho que la atención brindada en los CGP´s tenga rasgos que la diferencian positivamente de las del nivel central.

Destacamos también que en los últimos tiempos parece haberse frenado la transferencia de nuevas funciones, incluso algunas de vital importancia en el desarrollo del proceso, y que habían sido reglamentadas –como la prevista en el Decreto 1015/2000, sobre Cuerpo de Inspectores- no han sido puestas en vigencia.

Si bien los indicadores proporcionados por el propio Gobierno de la Ciudad hablan de un grado de conocimiento de los CGP´s superior al 50% de los habitantes - y de satisfacción de un 70%-, lo cierto es que estas cifras se han alcanzado con muy pocas facultades, escaso o nulo presupuesto y personal para intervenciones pequeñas en vía pública, que representan en su conjunto más del 70% de los reclamos efectuados por ventanilla.

Es mérito también de los CGP´s haber incorporado de manera más rápida y eficaz la agenda de los vecinos y los barrios a los planes de acción de la distintas Secretarías del Gobierno.

En cuanto al control social previsto en los Consejos Consultivos, no se ha podido plasmar en la realidad. Sus constituciones han sido disímiles en los diferentes barrios de la Ciudad, y la participación ha sido desalentada en gran parte a causa de la compleja tarea que significa hoy todavía ver concretada una respuesta, ya que la mayoría de los trámites deben resolverse en el área central.

En un marco de recursos insuficientes para satisfacer las demandas de servicios y obras públicas locales, las transferencias de estos del Gobierno Central al local resultan no sólo ser escasos para los CGP´s sino además, un efectivo instrumento de control político.

En la actualidad el proceso de descentralización de la Ciudad hace referencia a un traspaso de responsabilidades del Gobierno Central a los CGP´s antes que el traspaso de los recursos que les permita a estos ampliar sus posibilidades de acción y decisión.

Se puede observar en este proceso una nueva forma de poder basada más en la modernización que en la democratización del aparato de Estado. Se cambian los procesos asistencialistas de las políticas de estado, por una convocatoria a los ciudadanos a tomar responsabilidades en un marco acotado, que los obliga a armonizar sus necesidades con las del Gobierno Central y las de la economía en crisis.

Es absurdo hablar de descentralización cuando lo único que hacen los actuales CGP´s es registrar los reclamos sociales y luego mandarlos a las oficinas centrales de Gobierno.

Sin un presupuesto y atribuciones que le den verdadera capacidad de gestionar, los CGP´s han llegado a un punto en el que hace falta una fuerte decisión política de avanzar en el proceso de descentralización o terminarán siendo visualizados por los vecinos como una instancia burocrática más del Gobierno de la Ciudad. Por eso creemos necesario avanzar en dos sentidos: fortificando el Programa de Descentralización y dictando la Ley de Comunas.

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IV - LAS COMUNAS EN LA CONSTITUCION DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, sancionada en 1996, previó que la Ciudad fuera dividida en Comunas, definiéndolas como unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial.

Al respecto, estipula que una ley, sancionada con mayoría de dos tercios de la Legislatura de la Ciudad, deberá establecer (Art. 127) la organización y competencia de las Comunas, preservando la unidad política y presupuestaria de la ciudad, el interés general de la misma y su gobierno.

Concordantemente, el Art. 80 dispone que la Legislatura dicte las normas en materia comunal (inc. 2 a) y reglamenta el funcionamiento de las Comunas (inc.3).

La ley de Comunas (Art. 127) deberá establecer unidades territoriales descentralizadas cuya delimitación debe garantizar el equilibrio demográfico y considerar aspectos urbanísticos, económicos, sociales y culturales.

Sobre su naturaleza, algunos proyectos de Ley presentados en la Legislatura establecen que las Comunas tendrán “personalidad jurídica propia”, nombrarán y removerán a su personal, y dictarán su reglamento interno. Otros no lo mencionan específicamente, pero no hay duda de sus atribuciones en materia de competencia exclusiva.

Según Quiroga Lavié (cfr. Constitución de la Ciudad de Bs. As., Comentada, Pág. 359) las Comunas deben gestionar la política y regulación administrativa del Gobierno Central. Sin embargo, ello es para las materias concurrentes pero pueden determinar su propia política en las materias exclusivas.

Al respecto no queda duda de que hay un interés general de la ciudad y una unidad presupuestaria que no puede ser infringido por las Comunas. Sin embargo la limitación de las Comunas es más sutil porque sino no se explica que la Constitución cree órganos electivos para llevar a cabo las decisiones del Gobierno central.

La Comuna es un ente descentralizado cuya representación la ejerce el Presidente de la Junta Comunal. El órgano de gobierno tendrá funciones de planificación, ejecución y control en el área de la Comuna.

ORGANO DE GOBIERNO

Cada Comuna porteña tendrá un órgano de gobierno colegiado denominado Junta Comunal, compuesto por siete miembros, elegidos en forma directa por el sistema de representación proporcional, tomando a cada Comuna como distrito único.

La Junta Comunal será presidida y legalmente representada por el primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos.

Como va dicho, el órgano de gobierno es la Junta Comunal. Sus integrantes prestan juramento y presentan la renuncia por ante la Legislatura (Art. 80 inc. 23), pueden ser convocados por ella a dar explicaciones (Art. 83 inc. 1°) y pueden ser sometidos a juicio político (Art. 92). Asimismo, la Legislatura puede intervenir las Comunas cuando existiere causa grave, intervención que no puede exceder del plazo de 90 días (Art. 82 inc. 3°).

El electorado tiene derecho a pedir la revocación del mandato de los integrantes de la Junta Comunal impulsando la iniciativa con el veinte por ciento del padrón de la Comuna (Art. 67). En tal caso, el Tribunal Superior verifica los extremos y convoca a referéndum.

COMPETENCIA DE LAS COMUNAS

Las Comunas ejercerán, según la Constitución, funciones de planificación, ejecución y control en forma exclusiva o concurrente con el Gobierno de la Ciudad, en materias de su competencia.

En efecto, aún cuando no se diga específicamente en la ley que se dicte, las Comunas tendrán atribuciones para adquirir derechos y contraer obligaciones en lo referente a las competencias exclusivas que la Constitución y la ley les atribuya. Por caso, el Presidente de la Junta Comunal (que la representa legalmente) podrá, por sí sólo, contratar el mantenimiento de vías secundarias.

A la Comuna le corresponderá, por tanto, la elaboración del Anteproyecto de presupuesto, que dará lugar al Proyecto de Presupuesto que prepara el Jefe de Gobierno (Art. 105 inc. 9) quien lo presenta a la Legislatura para su sanción (Art. 80 inc. 12).

Las Comunas tendrán iniciativa legislativa directa (Art. 85) y podrán elaborar proyectos de decreto para su aprobación por el Poder Ejecutivo (Art. 102).

OTRAS FACULTADES. CONSULTA POPULAR. AUDIENCIA PÚBLICA

Las Comunas podrán convocar a audiencia pública para debatir asuntos de interés general zonal. La convocatoria es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la zona (Art. 63).

Podrán asimismo convocar, dentro de su ámbito territorial, a consulta popular no vinculante sobre decisiones de sus respectivas competencias. El sufragio no es obligatorio (Art. 66).

PRESUPUESTO

Si bien, como quedó dicho, las Comunas sólo establecerán el Anteproyecto de su Presupuesto, la Ley de Presupuesto deberá establecer las partidas que se asignen a cada Comuna, las que deberán guardar relación con los fines y competencias que se le han atribuido.

La distribución del presupuesto entre las Comunas debe obedecer a indicadores objetivos, basados en pautas funcionales y de equidad en el marco de principios de redistribución y compensación de diferencias estructurales.

Sigue al respecto el marco constitucional de que se deben evitar y compensar las desigualdades zonales (Art. 18).

El anteproyecto de presupuesto deberá tener carácter participativo (Art. 52).

ORGANISMO CONSULTIVO. CONSEJO COMUNITARIO

Cada Comuna deberá crear un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de gestión. Será integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización. Su integración, funcionamiento y relación con las Juntas Comunales serán reglamentadas por ley (Art. 80 inc. 3° y 131).

Dichas entidades deben encontrarse inscriptas en el registro estatuido por la Constitución (Art. 104 inc. 29) a cargo de la Jefatura de Gobierno.

JUZGADOS VECINALES

La cláusula transitoria 12ª inc. 5) permite que la Legislatura cree Tribunales de Vecindad en cada Comuna, integrado por tres jueces. Sin perjuicio de la competencia que la ley determine entenderá en materias de vecindad, medianería, propiedad horizontal, locaciones, cuestiones civiles y comerciales hasta determinado monto, prevención en materia de violencia familiar y protección de personas.

El funcionamiento de estos Tribunales se encuentra sujeto al Convenio que el jefe de Gobierno celebre con el Gobierno Nacional para el traspaso de competencias y asignaciones presupuestarias.

PROCESO DE DESCENTRALIZACION

De acuerdo con la cláusula transitoria 17° la primera elección de las Juntas Comunales debió tener lugar en un plazo no menor de cuatro años ni mayor de cinco desde que fue sancionada la Constitución. Ínterin, el Jefe de Gobierno debió tomar medidas para facilitar la participación social y comunitaria en el proceso de descentralización.

De acuerdo con dicha norma el proceso de creación y desarrollo de los Centros de Gestión y Participación corresponden a esa etapa transitoria. Por tanto, a partir de la sanción de la ley de Comunas el Poder Ejecutivo deberá adecuarse necesariamente a dicha norma.

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V - NUESTRA VISION SOBRE EL PROCESO DE COMUNAS

Existe otra forma de encarar el espacio de lo local, que consiste en ensayar nuevas y diversas fórmulas y acciones encaminadas a resolver viejos problemas sociales en la Ciudad de Buenos Aires.

Es imprescindible redefinir las relaciones entre el Gobierno y los ciudadanos para poner a prueba aquellos conceptos que fueron la base de nuestra cultura política. No se pueden reeditar los viejos mecanismos de representación que identifiquen a los Ciudadanos con las actuales instituciones estatales y el preconcepto de un Gobierno todopoderoso.

Los Ciudadanos demandan participar en las decisiones con nuevas formas de representación, lo que implica un mecanismo de limitación del poder político, y la Descentralización y las Comunas se plantean como un modelo capaz de orientar este tránsito a las nuevas atribuciones y representaciones.

ASPECTO POLITICO-INSTITUCIONAL

La descentralización en Comunas, ya establecida por la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, implica asumir el desafío de la elección directa de las autoridades comunales, la determinación local de las prioridades, la planificación de las estrategias de desarrollo, la asignación local de los recursos y la coordinación y negociación necesaria para complementar las prioridades de la Ciudad. En síntesis, distribuir y horizontalizar el poder para producir los cambios necesarios.

Este proceso requiere que los Legisladores de la Ciudad dejen de declamar la importancia de la Comunas y la participación de la sociedad, y se aboquen al dictado de la Ley, que a nuestro juicio también debe establecer un cronograma para la transición. La importancia de los parámetros que fije esta norma es esencial, ya que es en definitiva la ley de Comunas la que determinará cuál es el grado de descentralización que se quiera otorgar.

Sin embargo, se escuchan voces desde el oficialismo que plantean la modificación del marco institucional de Comunas -mediante una reforma constitucional- aduciendo razones financieras y la crisis de representación de la clase política, que a nuestro juicio sólo tiene como objetivo diluir los alcances del proceso y restringir el acceso al manejo de las temáticas barriales a nuevos dirigentes sociales.

Somos conscientes de que un marco institucional no garantiza por sí mismo la eficacia, pero nada nos garantiza que las supuestas modificaciones de la Constitución genere un marco mejor que el actual. Mucho menos en este caso en que se plantean profundas modificaciones al sistema. Además una modificación constitucional en este sentido abriría la posibilidad de incluir una prorroga más para la concreción de la descentralización en Comunas beneficiando a quienes no desean ceder el poder político que otorga la centralización.
El complejo proceso de reformas administrativas y culturales que implica la implementación de las Comunas debe contar con un fuerte respaldo del poder político y el acompañamiento de la comunidad para que se cumplan sus objetivos.

Una adecuada inserción de la concepción descentralizadora en la Sociedad es producto de un proceso constante, paulatino y creciente. De sus resultados surgirá un mayor impulso que traerá aparejado una participación cada vez mayor de los ciudadanos en el proceso, y la consiguiente aceptación de parte del Gobierno Central de su importancia.

Uno de los temas que más debate ha provocado a la hora de pensar en la Ley de Comunas es el relativo a la delimitación de las mismas. Gustavo Dufour en su análisis sobre el debate de la política descentralizadora en la Estatuyente de la Ciudad establece que es el número de unidades descentralizadas que se proponía crear el factor que torna imposible la generación de un consenso, vinculado este a “intereses partidarios no relacionados con la profundización de la democracia y la eficiencia en la gestión”. Este vacío dejado por los estatuyentes generaba en la visión de Dufour un escenario futuro preocupante para el proceso de descentralización, ya que tampoco era optimista sobre la superación de las incapacidades que afectaron a la Estatuyente en la Legislatura. Para desgracia de los porteños, estos pronósticos se han cumplido.

A nuestro juicio se debería considerar como marco las divisiones administrativas y los criterios del ordenamiento territorial de los actuales CGP´s. Esto es a fin de aprovechar el grado de instalación de los mismos en la sociedad, produciendo en algunos casos puntuales pequeñas correcciones a fin de contemplar situaciones vinculadas a barrios o identidades fragmentadas por la actual división. No estamos planteado respetar a rajatabla la actual división por barrios porque creemos que esta es una división administrativa, y que los barrios son entidades histórico culturales, que incluso han sufrido modificaciones que no están contempladas en la actual normativa.

Las mayores críticas a este criterio provienen de quienes argumentan que esta división favorecería a las viejas estructuras partidarias. Entendemos que este razonamiento no tiene demasiado sustento luego de los sucesos de diciembre, y en el actual estado de crisis de los partidos tradicionales. Además, el proceso de descentralización produce una dispersión del poder político debilitando la capacidad de las cúpulas partidistas para imponer candidatos sin consenso social.

Otra norma fundamental, y en la que la Legislatura también se halla en mora es la Ley electoral, que deberá contemplar la nueva realidad de las Comunas y permitir desarrollar liderazgos regionales que generen nuevos movimientos políticos y/o autoridades locales en los partidos tradicionales. Estos liderazgos no atentarían contra unidad alguna, sino que la fortalecerían por su legitimidad democrática. Esta Ley debe establecer requisitos para la constitución de partidos vecinales, regular y/o restringir las alianzas electorales y preservar el sistema de representatividad proporcional (que debe aplicarse también en la elección de la Junta Comunal). Asimismo, debe hacer efectivo el requisito de residencia con el objeto de resguardar los liderazgos regionales y asegurar el compromiso de los candidatos con sus representados.

Sin lugar a dudas, un elemento diferenciador de todos los procesos de descentralización es la participación ciudadana, por lo que se debe prestar especial atención al dictado de la norma en lo relativo a los Organismos Consultivos previstos en el Art. 131 de la Constitución, garantizando la más amplia participación y control social sobre el funcionamiento de las Comunas. En este sentido creemos necesario profundizar y mejorar el camino que empezaron los CGP´s desde su creación con medidas que tiendan a:

1. Propiciar la participación activa de la comunidad a través de mecanismos como la cogestión y autogestión de la sociedad en sus múltiples manifestaciones y de los distintos actores sociales, entendiendo a la descentralización como herramienta para la transferencia de poder de decisión hacia la gente.

2. Profundizar la inserción social de los Consejos Consultivos Honorarios:

• Convertirlos en verdaderos ámbitos de organización social, con mayor alcance y arraigo dentro de la sociedad local.
• Lograr que mediante mecanismos de interrelación renueven y fortalezcan el tejido social, para lo cual resultaría conveniente explorar la potencialidad actual de sus atribuciones.
• Fortalecer el rol de nexo con la sociedad, facilitando su preparación para enfrentar los problemas con una visión global, no solo local, en defensa de una mejor calidad de vida.
• Establecerlos como escuelas de democracia y formación de conciencia ciudadana posibilitando que los ciudadanos lo visualicen como un acercamiento de lo institucional y una posibilidad de intervenir, de opinar y en definitiva de incidir en las políticas públicas.

3. Aumentar la participación ciudadana: Hemos destacado su importancia en los procesos de descentralización por lo que resulta conveniente analizar cuáles son los factores que influyen en ella y cómo se la puede estimular.

Para ello es imprescindible analizar los recursos, la relación costo – beneficio de esta participación y su base organizativa.

La Constitución de la Ciudad, en su cláusula transitoria duodécima ha previsto - con ciertas limitaciones - diversas cuestiones atinentes a la organización jurídica de la justicia en las comunas, delegando en la Legislatura la creación de los " Tribunales de Vecindad en cada comuna", cuyo texto en su parte pertinente dice así: "La Legislatura creará los Tribunales de todos del mismo sexo. Sin perjuicio de la competencia que la ley determine, deberá entender en materias de vecindad, medianería, propiedad horizontal, locaciones cuestiones civiles y comerciales hasta el monto que la ley establezca, prevención en materia de violencia familiar y protección de personas. El funcionamiento de estos Tribunales queda sujeto al acuerdo que el Jefe de Gobierno celebrará con el Gobierno Nacional, con el objeto de transferir las competencias y partidas presupuestarias que correspondan."

Obviamente es otra asignatura pendiente, que está directamente relacionada
con la sanción de Ley de Comunas y con los acuerdos que lograre el Ejecutivo
de la Ciudad con el Gobierno Nacional. Si la Ley de Comunas no se sanciona, éstas nunca existirán, con lo cual, no pueden crearse organismos comunales, no sólo los de Vecindad, ninguno de los otros entes de los previstos en la Constitución o directamente relacionados su funcionamiento dentro de una comuna.

Tampoco se han dado las condiciones para acordar la transferencia de competencias y presupuesto para una plena autonomía de la justicia en la Ciudad, son muchas las susceptibilidades de los funcionarios que temen desjerarquizar el Poder Judicial si se avalan las iniciativas de quienes propician la existencia y funcionamiento plenos en el ámbito de una comuna.

Sin embargo, no son pocas las alternativas para resolver la cuestión si los acuerdos entre el Jefe de Gobierno y el Gobierno Nacional no se lograren. Partiendo del actual sistema de Mediación Comunitaria, el cual no satisface las necesidades totales de resolución de los conflictos de vecindad, pero puede servir como instancia previa de una Junta Comunal con competencia exclusiva en " cuestiones de vecindad"- en la hipótesis de haberse sancionado la Ley de Comunas - bien podría actuar transitoriamente como un Tribunal Colegiado de Instancia Única con facultades para dictaminar la resolución del conflicto a resolver entre las partes y de este modo, los problemas de la Comuna se podrían resolver en la Comuna misma.

Si bien esto es quizás una expresión de deseos, más que una verdadera solución a los conflictos de vecindad, lo que no es un simple deseo y es posible actualmente, es la creación de una Fiscalía por barrio, mejorando así la relación justicia-policía-vecino para posibilitar el rápido acceso a la justicia y el conocimiento permanente del vecino con su Fiscal, el cual podría elegir para que lo represente.

El funcionamiento de la Fiscalía del Barrio de Saavedra es una prueba cabal del
éxito de un proyecto que contemple una Fiscalía en cada barrio, una Fiscalía
en cada comuna para ratificar, reiteramos, que los problemas de la comuna
se resuelven en la comuna misma.

ASPECTO ADMINISTRATIVO

La descentralización no significa mayor burocracia, sino una transformación del Gobierno de la Ciudad que traspasa funciones, devuelve recursos y entrega programas que pasan a ser resueltos en el nivel comunal. El gobierno central, como un coordinador de la Ciudad, mantendrá los macroproyectos de infraestructura, impuestos, tesorería, la policía y los programas de vivienda, entre otras áreas.

La desconcentración de servicios debe profundizarse atendiendo al logro de una mayor eficacia y eficiencia relevando los obstáculos que dificultan la optimización del buen uso de los recursos existentes. Resulta imperioso evitar la improvisación en la desconcentración de servicios para lo cual, en adelante, se deberá instrumentar y planificar adecuadamente, los servicios a desconcentrar, analizando los límites reales de la desconcentración.

Esta reforma del Estado requiere involucrar a los funcionarios del Gobierno de la Ciudad en la descentralización, previendo instancias de participación en la nueva diagramación administrativa, facilitando la readaptación de la estructura central a la nueva gestión comunal y mejorando los vínculos entre las áreas descentralizada y centralizada. Esto evitaría la fuerte resistencia al proceso descentralizador que se ha verificado por parte de los funcionarios de la administración en muchas experiencias europeas, a partir del supuesto que este proceso conlleve a pérdidas relativas de “su” poder.

Establecer una asignación más adecuada de recursos materiales y humanos a las Comunas jerarquizando el proceso de descentralización y una mayor autonomía operativa.

Las normas deberán contemplar una importante participación vecinal en el control de gestión en las Comunas, al tiempo que garantizar los recursos y la capacidad de ejecución de las decisiones (tanto propias como aquellas acordadas con las áreas centrales).

ASPECTO ECONOMICO-FINANCIERO

Una verdadera descentralización política debe asegurar también la descentralización económica, de modo de contar con recursos financieros, sin los cuales no será posible el desarrollo autónomo. Un poder político generado democráticamente que no tuviera el control de los recursos, generaría largos conflictos y haría incompleta la reforma.

Es esencial que las Comunas reciban fondos provenientes de los impuestos y recursos de la Ciudad en la misma medida en que vayan siendo dotadas de competencias.

El Gobierno Central debe aprender a contribuir con el desarrollo de la Comunas, permitiendo que estas definan prioridades y programas. El desafío es superar la lógica de los "fondos asignados" que otorga el Gobierno Central para ejecutar objetivos específicos, reemplazándolos por otros “generales” de modo que cada Comuna los aplique según sus visiones y realidades.

Traspasar recursos a las Comunas, requiere de voluntad política y capacidad de promover iniciativas. Es necesario generar dentro del Presupuesto General de la Ciudad un proceso de presupuesto comunal, integrando criterios financieros que obliguen a las Secretarias a respetar las prioridades consensuadas con las autoridades comunales.

Con el objeto de aumentar la autonomía comunal resulta conveniente avanzar hacia una mayor asignación del presupuesto de la Ciudad a las Comunas. Cuanto mayor sea el porcentaje de lo recaudado destinado a las Comunas, mayor será el compromiso de los ciudadanos con el desarrollo de su zona y mayores serán las formas de fiscalización y control del poder y las exigencias de responsabilidades y resultados.

Además, las Comunas podrán desarrollar proyectos y programas dirigidos a cubrir sus prioridades, accediendo a un financiamiento de largo plazo con la evaluación, aprobación y por intermedio de la Secretaria de Hacienda.

Cada Comuna podrá así iniciar la administración de sus recursos, manejando ingresos y gastos y decidiendo dónde distribuirlos. Bajo este sistema, las Comunas estarán en condiciones de hacer su presupuesto y destinar recursos atendiendo a sus prioridades.

La planificación comunal será esencial. Las autoridades electas, los Consejos Consultivos y los entes técnicos estarán obligados a coordinar un plan de desarrollo y no un mero listado de inversiones físicas dispersas. Las Comunas pueden generar sus propios requisitos de inversión, elevar estándares y fijar indicadores. Dicha planificación se coordina con el Gobierno Central pudiendo las Comunas convertirse en generadoras de desarrollo y, como tales, conformar cooperativas, asociarse con otras Comunas o hacer acuerdos con el sector privado y la comunidad organizada.

VI – PROPUESTAS PARA UNA LEY DE COMUNAS PARA BUENOS AIRES.

En cuanto al criterio de delimitación territorial creemos que debe tomarse la actual delimitación de los CGP´s. Esto obedece a razones de instalación de las actuales divisiones administrativas, y a un ahorro de partidas en todo el proceso de conformación de las nuevas unidades, temas sobre los cuales nos hemos extendido en el trabajo. Sugerimos que las Comunas se denominen del 1 al 16, y luego los vecinos escojan un nombre.

Los Miembros de las Juntas Comunales deberían tener responsabilidades sobre áreas temáticas. En cuanto a la composición de la Junta Comunal –prevista en el Art. 130 de la Constitución de la Ciudad- creemos que sus integrantes deben tener dedicación full-time, en consecuencia ser remunerados, y ser responsable de un área de gestión. En este sentido sugerimos las siguientes áreas: Relaciones con la Comunidad, Obras y Servicios Públicos, Medio Ambiente y Espacio Público, Desarrollo Social, Cultura, y Deporte y Turismo. En cuanto a las remuneraciones de los miembros de las Juntas no deberán superar el 50% de las dietas de los Legisladores, y se reasignarán para su pago partidas actualmente vigentes, vinculadas con personal contratado en las diversas áreas de la administración central. Creemos además que a los candidatos a miembros de la Junta Comunal debe exigírsele como requisito una residencia mínima efectiva de 5 años en la zona a la que aspira a representar.

Porcentaje de ejecución presupuestaria para las Comunas de al menos el 10% del Presupuesto de la Ciudad. Asimismo la ley deberá fijar un porcentaje mínimo de ejecución del presupuesto que esté a cargo de estas unidades de gestión, que no debería ser inferior al 10% del total, ya que sin los recursos necesarios para hacer efectivas sus decisiones las Comunas serán una quimera. También de esta manera se eliminan posibles tensiones entre los distintos niveles originados en motivos políticos partidarios.

Se debe pautar la unificación de todas las jurisdicciones de la órbita estatal para que confluyan con las delimitaciones de las Comunas. Creemos necesario pautar en el articulado de la Ley un plazo máximo de 2 años a partir de la instalación de las Comunas para la adecuación de todos los límites de las jurisdicciones de las distintas áreas del Gobierno central a fin de que converjan con el de aquellas. El mismo criterio se adoptará con los organismos que -como la Policía Federal- dependan del Gobierno Nacional, recurriendo en este caso a un convenio específico. Esta decisión reforzará la identidad y envergadura que las Comunas tengan en la visión de los Ciudadanos.

Gerente electo por Concurso Público. Consideramos incluir en la estructura de las Comunas la designación de un Gerente de forma de establecer una delegación de las responsabilidades administrativas de la Comuna. Actualmente los directores de los CGP´s desarrollan una serie de tareas administrativas, informes, estimaciones presupuestarias, etc. que les restan tiempo para dedicarse a la tarea de dirección y planificación. Las nuevas funciones y responsabilidades asignadas a las Comunas a partir de la concreción de éstas, implicará que los integrantes de la Junta Comunal otorguen una mayor dedicación a la coordinación de las áreas propuestas y al contacto con los vecinos, fuerzas vivas, instituciones, etc. y al desarrollo de planes de acción. Estos Gerentes proponemos que sean designados por la Junta Comunal mediante concurso público de antecedentes. Su designación será coincidente con el término de mandato de la Junta Comunal pudiendo ser removidos en caso de que no cumplan el programa presentado al momento del concurso. Su remuneración no podrá exceder del 70 % de la asignada a los miembros de la Junta Comunal.

Amplia transferencia de competencias. Creemos que se deben explorar al máximo las posibilidades que establece la Constitución en materia transferencia de competencias, incluso aquellas que deban ser delegadas por acuerdo con la administración central. Esto trae aparejado la posibilidad para esta última de concentrarse en los temas generales de la Ciudad, delegando a las unidades descentralizadas todo tipo de cuestiones vinculadas a su área de influencia, lo que por otra parte traerá aparejado un fortalecimiento de esta instancia y su capacidad de respuesta.

Poder de Policía descentralizado para una adecuada respuesta.. Con relación al poder de policía, se establece que el mismo deberá ser determinado por la ley. Creemos que la misma deberá comprender áreas como habilitaciones, permisos, control de la calidad ambiental, de normas de edificación, uso de los espacios públicos, y defensa de los consumidores. Es imprescindible contar en las comunas con controladores descentralizados y Tribunales de menor cuantía, más allá del cuerpo de inspectores.

Posibilidad de que las Asociaciones de Vecinos se presenten con candidatos propios, respetando determinados parámetros. A fin de posibilitar la incorporación de nuevos actores en la vida política es que consideramos que la norma que regule la temática de Comunas debe incluir la posibilidad de participación de representantes de ONG´s en las elecciones, bajo ciertos requisitos.

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