1. LAS COMUNAS EN LOS MUNICIPIOS ARGENTINOS
En
la ciudad de Buenos Aires la Constitución ha previsto la descentralización
de la Ciudad en Comunas. La solución no es novedosa porque ya ha
sido aplicada en los pequeños municipios del interior del país.
En efecto, es común que los centros poblados provinciales de poca
densidad hayan sido dotados de cierta capacidad jurídica y política.
Así, ha nacido en el derecho municipal argentino la Comuna o Comisión
Municipal (ver Brügge-Muney, Derecho Municipal Argentino, Pág.
545).
La diferencia entre las Comunas previstas en la Constitución de la
ciudad de Buenos Aires y las comunas provinciales es que éstas son
autónomas, es decir, se dan su propia ley en algunos aspectos. Pueden,
por ejemplo, fijar tasas por servicios pero no impuestos.
En lo atinente a su organización y funcionamiento esas Comunas provinciales
tienen un órgano colegiado de gobierno, al igual que se ha previsto
en la Ciudad de Buenos Aires.
El sistema fue tomado de algunos municipios de EEUU y se ha denominado “Sistema
de Comisión” (ver Brügge-Muney, op. cit., Pág.
200). La característica del “Sistema de Comisión”
es poner a cargo del gobierno local un órgano colegiado de elección
popular en la que se encuentran sumadas las funciones legislativas y ejecutivas,
siendo ejercidas las primeras por todo el cuerpo en conjunto y las segundas
dividiéndose en áreas. Está coordinada por un Presidente
designado por el propio órgano, quien se encarga de representar al
gobierno municipal. En EEUU fue adoptado en municipios de escasa densidad
poblacional pero luego se expandió a otros porque el sistema tiende
a debilitar la influencia de los políticos tradicionales. El electorado,
en EEUU, goza de derecho de iniciativa, referéndum y revocatoria.
En nuestro país las Comunas o Comisiones Municipales están
previstas para pequeños centros poblacionales que no se encuentran
bajo la jurisdicción de otros Municipios. Han sido reconocidas por
las Constituciones de Córdoba, San Luis y Tierra del Fuego.
Las calidades para ser electo miembros de las Comunas provinciales y la
duración del mandato suele ser idéntico al previsto para los
Concejales. Tienen un órgano colegiado de gobierno - asemejándose
al sistema de comisión de los EEUU- que se compone, en general, de
un Presidente, un Secretario y un Tesorero.
Es interesante señalar que en las Comunas de Córdoba, formando
parte de la estructura de gobierno, existe una Asamblea de Vecinos como
órgano participativo y de decisión de la Comuna, que se asemeja
parcialmente al Consejo Consultivo previsto en la ciudad de Buenos Aires.
La competencia atribuida a las Comunas provinciales abarca todo lo atinente
al desarrollo urbano de la localidad. Para ello, suelen contar con recursos
propios, provenientes de tasas, derechos y patentes.
2. LAS
COMUNAS EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
ASPECTOS CONSTITUCIONALES
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, sancionada en 1996,
previó que la ciudad fuera dividida en Comunas, definiéndolas
como unidades de gestión política y administrativa con competencia
territorial.
2.1. LEY DE COMUNAS
Una
ley, sancionada con mayoría de dos tercios de la Legislatura de la
Ciudad, deberá establecer (Art. 127) la organización y competencia
de las Comunas, preservando la unidad política y presupuestaria de
la ciudad, el interés general de la ciudad y su gobierno.
Concordantemente, el Art. 80 dispone que la Legislatura legisle en materia
comunal (inc. 2 a) y reglamenta el funcionamiento de las Comunas (inc.3).
La ley de Comunas (Art. 127) deberá establecer unidades territoriales
descentralizadas cuya delimitación debe garantizar el equilibrio
demográfico y considerar aspectos urbanísticos, económicos,
sociales y culturales.
2.2. ORGANO DE GOBIERNO
Cada
Comuna porteña tendrá un órgano de gobierno colegiado
denominado Junta Comunal, compuesto por siete miembros, elegidos en forma
directa por el sistema de representación proporcional, tomando a
cada Comuna como distrito único.
La Junta Comunal será presidida y legalmente representada por el
primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos.
2.3. PROCESO DE DESCENTRALIZACION
De
acuerdo con la cláusula transitoria 17° la primera elección
de las Juntas Comunales debió tener lugar en un plazo no menor de
cuatro años ni mayor de cinco desde que fue sancionada la Constitución.
Ínterin, el Jefe de Gobierno debió tomar medidas para facilitar
la participación social y comunitaria en el proceso de descentralización.
De acuerdo con dicha norma el proceso de creación y desarrollo de
los Centros de Gestión y Participación corresponden a esa
etapa transitoria. Por tanto, a partir de la sanción de la ley de
Comunas el Poder Ejecutivo deberá adecuarse necesariamente a dicha
norma.
2.4. COMPETENCIAS DE LAS COMUNAS
Las Comunas ejercerán, según la Constitución, funciones de planificación, ejecución y control en forma exclusiva o concurrente con el Gobierno de la Ciudad, en materias de su competencia.
2.4.1. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
De acuerdo con la Constitución, serán materias exclusivas de las Comunas:
a) mantenimiento
de vías secundarias y espacios verdes (Art. 128, primera parte, inc.
1°),
b) elaboración de un anteproyecto de presupuesto y programa de acción
y su ejecución (Art. 128, primera parte, inc. 2°),
c) iniciativa legislativa (Art. 128, primera parte, inciso 3°),
d) proyectos de decreto (Art. 128, primera parte, inciso 3°),
e) administración de su patrimonio (Art. 128, primera parte, inc.
4°).
A la
Comuna le corresponderá, por tanto, la elaboración del Anteproyecto
de presupuesto, que dará lugar al Proyecto de Presupuesto que prepara
el Jefe de Gobierno (Art. 105 inc. 9) quien lo presenta a la Legislatura
para su sanción (Art. 80 inc. 12).
Las Comunas tendrán iniciativa legislativa directa (Art. 85) y podrán
elaborar proyectos de decreto para su aprobación por el Poder Ejecutivo
(Art. 102).
2.4.2. COMPETENCIAS CONCURRENTES
En
forma concurrente con el Gobierno de la Ciudad las Comunas podrán:
a) fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre espacio público
y uso del suelo (Art. 128 parte 2ª inc. 1°). Por su parte decidirán
y ejecutarán
b) obras públicas (Art. 128 parte 2ª inc.2),
c) proyectos y planes de impacto local (Art. 128 parte 2ª inc. 2),
d) prestación de servicios públicos (Art. 128 parte 2ª.
inc.2),
e) ejercerán el poder de policía administrativa (Art. 128
parte 2ª inc.2°),
f) evaluarán demandas y necesidades sociales y formulan y ejecutan
programas al respecto (Art. 128 parte 2ª. inc. 3°),
g) participarán en la planificación y control de servicios
(Art. 128 parte 2ª inc. 4°),
h) gestionarán políticas sociales y proyectos comunitarios
con su presupuesto (ara 128 parte 2ª inc. 5°),
i) participarán en la implementación de un programa de resolución
alternativa de conflictos (Art. 128 parte 2ª inc. 6)
j) otras que le delegue el poder ejecutivo (Art. 104 inc. 1°).
No
se encontrarán entre sus funciones las de policía de seguridad
dado que el servicio se encuentra a cargo del Jefe de Gobierno (Art. 34)
pero si parece lógico que tengan alguna participación en el
Consejo de Seguridad y Prevención del Delito (Art. 35).
Por otra parte, las Comunas tienen prohibido crear impuestos, tasas y contribuciones.
La directiva genérica para la actuación de las Comunas es
no contradecir el interés general.
2.5. OTRAS FACULTADES. CONSULTA POPULAR. AUDIENCIA PUBLICA.
Las
Comunas podrán convocar a audiencia pública para debatir asuntos
de interés general zonal. La convocatoria es obligatoria cuando la
iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la
zona (Art. 63).
Podrán asimismo convocar, dentro de su ámbito territorial,
a consulta popular no vinculante sobre decisiones de sus respectivas competencias.
El sufragio no es obligatorio (Art. 66).
2.6.PRESUPUESTO
Si
bien, como quedó dicho, las Comunas sólo establecerán
el Anteproyecto de su Presupuesto, la Ley de Presupuesto deberá establecer
las partidas que se asignen a cada Comuna, las que deberán guardar
relación con los fines y competencias que se le han atribuido.
La distribución del presupuesto entre las Comunas debe obedecer a
indicadores objetivos, basados en pautas funcionales y de equidad en el
marco de principios de redistribución y compensación de diferencias
estructurales.
Sigue al respecto el marco constitucional de que se deben evitar y compensar
las desigualdades zonales (Art. 18).
El anteproyecto de presupuesto deberá tener carácter participativo
(Art. 52).
2.7.JUNTA COMUNAL
Como
va dicho, el órgano de gobierno es la Junta Comunal. Sus integrantes
prestan juramento y presentan la renuncia por ante la Legislatura (Art.
80 inc. 23), pueden ser convocados por ella a dar explicaciones (Art. 83
inc. 1°) y pueden ser sometidos a juicio político (Art. 92).
Asimismo, la Legislatura puede intervenir las Comunas cuando existiere causa
grave, intervención que no puede exceder del plazo de 90 días
(Art. 82 inc. 3°).
El electorado tiene derecho a pedir la revocación del mandato de
los integrantes de la Junta Comunal impulsando la iniciativa con el veinte
por ciento del padrón de la Comuna (Art. 67). En tal caso, el Tribunal
superior verifica los extremos y convoca a referéndum.
Según Quiroga Lavié (cfr. Constitución de la Ciudad
de Bs.As., Comentada, Pág. 359) las Comunas deben gestionar la política
y regulación administrativa del Gobierno Central. Sin embargo, ello
es para las materias concurrentes pero pueden determinar su propia política
en las materias exclusivas.
Al respecto no queda duda de que hay un interés general de la ciudad
y una unidad presupuestaria que no puede ser infringido por las Comunas.
Sin embargo, dado el origen electoral de la legitimación política
de las autoridades comunales debe considerarse que cuentan con cierta capacidad
política.
La Comuna es, entonces un ente descentralizado política y administrativamente,
cuya representación la ejerce el Presidente de la Junta Comunal.
El órgano de gobierno tendrá funciones de planificación,
ejecución y control en un área determinada de la ciudad.
Las áreas en cuestión deberán ser determinadas por
ley del mismo modo que la duración del mandato y remuneración
de los integrantes de la Junta Comunal.
2.8.COORDINACIÓN DE COMUNAS
Compete al Jefe de Gobierno coordinar las distintas áreas del gobierno central con las Comunas (Art. 104 inc. 15°).
2.9. ORGANISMO CONSULTIVO. CONSEJO COMUNITARIO.
Cada
Comuna deberá crear un organismo consultivo y honorario de deliberación,
asesoramiento, canalización de demandas, definición de prioridades
presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de gestión.
Será integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales,
redes y otras formas de organización. Su integración, funcionamiento
y relación con las Juntas Comunales serán reglamentadas por
ley (Art. 80 inc. 3° y 131).
Dichas entidades deben encontrarse inscriptas en el registro estatuido por
la Constitución (Art. 104 inc. 29) a cargo de la Jefatura de Gobierno.
2.10.JUZGADOS VECINALES
La cláusula
transitoria 12ª inc. 5) permite que la Legislatura cree Tribunales
de Vecindad en cada Comuna, integrado por tres jueces. Sin perjuicio de
la competencia que la ley determine entenderá en materias de vecindad,
medianería, propiedad horizontal, locaciones, cuestiones civiles
y comerciales hasta determinado monto, prevención en materia de violencia
familiar y protección de personas.
El funcionamiento de estos Tribunales se encuentra sujeto al Convenio que
el jefe de Gobierno celebre con el Gobierno Nacional para el traspaso de
competencias y asignaciones presupuestarias.
2.11. DEMORA EN EL DICTADO DE LA LEY DE COMUNAS.
El
proceso de descentralización implica afectar el poder de los gobernantes
de turno; lo propio acontece con las listas sábanas porque su reforma
requiere la decisión de quienes se benefician del sistema. De ahí
que aún no se haya dictado la ley de Comunas porque su puesta en
vigencia implicaría restar poder a la Jefatura de Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires.
Sin embargo, el colapso de la representación política en Argentina
nos lleva a pensar que el dictado de la ley de comunas sería un primer
paso para volver a conectar a la clase política con la ciudadanía.
3. DESCENTRALIZACIÓN – CONCEPTOS - ADMINISTRACIÓN CENTRAL ORGANISMOS DESCONCENTRADOS Y DESCENTRALIZADOS
Veamos
como juegan las Comunas en la Administración Pública con un
breve repaso de algunos conceptos sin dejar de olvidar que el proceso de
transferencia de poder no es sólo administrativo sino también
político.
La administración pública se halla integrada por un conjunto
de órganos que dependen jerárquicamente del Poder Ejecutivo
(organismos centralizados y desconcentrados) y por las entidades que se
unen al Poder Ejecutivo por una relación de tutela (entidades descentralizadas).
Central
--- órganos centralizados Burocráticamente
Administración pública
Descentralizada -- Orgánicamente – entes descentralizados
El poder de organización de la administración pública
se concreta en la estructuración de órganos y en la atribución
de competencias a dichos órganos.
Los principios esenciales de la organización administrativa son la
jerarquía y la competencia. La relación jerárquica,
es decir, de supremacía de los órganos superiores sobre los
inferiores, asegura la unidad de la acción administrativa.
Hay competencia cuando el órgano puede dictar actos administrativos
respecto de los cometidos que tiene asignados. La competencia debe surgir
de una norma constitucional, legal o reglamentaria. La competencia se puede
delegar (hay facultades delegables e indelegables) y existe la avocación.
La Administración pública municipal carece de personalidad
jurídica, ésta es de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La función administrativa se ejerce en forma centralizada y descentralizada.
En la centralización la actividad se ejerce directamente, en la descentralización
la gestión se hace indirectamente a través de órganos
dotados de cierta competencia. El grado máximo de descentralización
es la autarquía.
En la desconcentración se ha atribuido porciones de competencia a
órganos inferiores pero siempre dentro de la misma organización.
El órgano desconcentrado carece de personalidad jurídica y
está jerárquicamente subordinado a las autoridades superiores.
En la descentralización la competencia se ha atribuido a un nuevo
ente, separado de la administración central, que puede tener personalidad
jurídica propia (distinta del Gobierno Central), y constituido por
órganos propios que expresan la voluntad del ente. El ente descentralizado
no está subordinado jerárquicamente a la administración
pero sí sometido a tutela administrativa y control.
La descentralización es distinta de la delegación porque en
ésta se autoriza el ejercicio de la competencia mientras que en la
descentralización la competencia directamente se transfiere.
Las entidades descentralizadas siempre pueden ser intervenidas.
Las entidades descentralizadas son autárquicas pero no autónomas.
Es decir, no se dan su propia norma sino que tiene atribuciones para administrarse
a sí misma.
Los elementos constitutivos de la entidad autárquica son tres: a)
personalidad jurídica, b) patrimonio afectado al ente y c) cumplimiento
de una actividad específicamente estatal. Esto no es absoluto porque
hay entidades descentralizadas que no tienen personalidad jurídica
pero sí atribuciones para administrarse a sí mismas.
La personalidad jurídica le permite al ente adquirir derechos y contraer
obligaciones, celebrar contratos, ejercer las potestades inherentes a la
competencia atribuidas. El patrimonio, diferenciado del Estado, resulta
necesario para el desenvolvimiento de su actividad.
3.1.INCIDENCIA EN LA LEY DE COMUNAS
Como
va dicho, las Comunas cuentas con cierta autonomía política
que se funda en su origen electoral. A eso, se agrega la autonomía
administrativa.
Cabe aclarar que en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires
se habla de entes descentralizados, por una parte, y entidades autárquicas
por la otra (Art. 56). Este lenguaje tiene consecuencias respecto de la
naturaleza jurídica de la Comuna. Sabemos que no tendrá autonomía
pero no sabemos si tendrá o no personalidad jurídica propia.
Será la ley, en definitiva la que resuelva estas cuestiones. Lo propio
ocurre con el grado de descentralización que tendrán las Comunas.
Algunos aspectos, sin embargo, ya pueden preverse, teniendo en cuenta lo
que establece la Constitución. Ésta define a las Comunas como
“unidades territoriales descentralizadas” (Art. 127) que tienen
competencia exclusiva en ciertos aspectos, entre ellos, la administración
de su patrimonio, y poseen un fin específico relativo a la “planificación,
ejecución y control” en un área geográficamente
determinada. La cláusula transitoria 17ª, por otra parte, se
refiere específicamente al proceso de descentralización.
Al respecto, no hay un común denominador de entes descentralizados
y si bien todos tienen un patrimonio afectado al cumplimiento de un fin
las hay que se sostienen de su gestión y los ingresos van a las Rentas
Generales, otras tienen un sistema de Cuentas Especiales de modo que pueden
disponer de su ingresos pero siempre dentro de las autorizaciones presupuestarias.
En el proyecto de ley de Comunas de Arguello las Comunas (ver Art. 1°)
tienen “personalidad jurídica propia”, nombran y remueven
a su personal, dictan su reglamento interno. En el proyecto de Moscariello
(ver punto 2-Descentralización y Participación) también
se ha pensado en la personalidad jurídica propia aunque no surge
específicamente del articulado. Los demás proyectos (Busacca
y García Conde) no lo mencionan pero no hay duda de sus atribuciones
en materia de competencia exclusiva.
En efecto, aún cuando no se diga específicamente en la ley
que se dicte, las Comunas tendrán atribuciones para adquirir derechos
y contraer obligaciones en lo referente a las competencias exclusivas que
la Constitución y la ley les atribuya. Por caso, el Presidente de
la Junta Comunal (que la representa legalmente) podrá, por sí
sólo, contratar el mantenimiento de vías secundarias. Que
lo haga a nombre de la Comuna directamente o del Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires dependerá de que se le otorgue o no personería
jurídica a la Comuna.
También de acuerdo con la Constitución (ver Art. 129) las
ley de presupuesto establecerá las partidas que se asignen a cada
Comuna, que debe ser un monto apropiado para el cumplimiento de sus fines.
Por ello, la Comuna puede ejecutar, por sí sola, el presupuesto que
se le asigne, en base al programa de acción que haya previsto y siempre
que se refiera a sus competencias exclusivas.
En materia de competencias concurrentes la Comuna, por sí sola, carece
de facultades. Quiroga Lavié propone que se dicte una ley de delegación,
el proyecto de Bussaca prevé un convenio con el Gobierno Central.
En definitiva, la ley de Comunas deberá ajustar los aspectos faltantes,
mandatos, duración, atribuciones, delegaciones de competencias. Urge
su dictado.
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